规模条件合力：破解农村职教三大难题

 

——百名县市教育局长调研启示录

 

　　【背景】国家教育行政学院第13期全国县市教育局长培训班日前举办，170多位局长分别来自我国东西南北中30个省、市、自治区的县市。该院教师在职业教育专题教学中，就“县镇和农村职业教育几个问题”发放了问卷，收回有效问卷121份，其中“选择无空白”问卷113份；其间该院教师还就农村职业教育问题与几十位局长进行了面对面的访谈。本文是在对100份调查问卷（27个省、市、自治区的100个县市）的分析和数次访谈的基础上形成的。

 

　　调查与分析：“两好一多”与“两少两低两难”

 

　　■成绩——“两好一多”即政策好、合作好，特色和经验多

　　■问题——“两少两低两难”，即数量少、投入少，认识低、水平低，合作难、统筹难

 

　　发展农村职业教育，是适应经济结构转变、促进充分就业、解决“三农”问题、推进工业化和城镇化发展、加快新农村建设、构建和谐社会的重大战略举措，是教育领域特别是职业教育发展的重中之重，也是难中之难。县级职业学校（含县级职教中心）是农村职业教育的重要阵地，对加快发展中等职业教育具有重要意义。无论是从国家战略的高度，还是从教育战略的角度，县市教育局长对于职业教育的关注和热情还是很高的。

 

 

本报记者　张学军　摄

　　访谈中了解到，当前农村职业教育比以往都得到重视，职业教育推动县域经济发展逐渐成为共识。农村职业教育在政策、投入、规模、模式、体制、效益等方面比前几年取得较大进展，主要表现为“两好”和“一多”：

　　一是国家和地方的“农村政策”好

　　我国东部发展、西部开发、中部崛起的战略，新农村建设的蓝图，人力资源开发和高技能人才培养的规划及《义务教育法》的实施等，都为农村职业教育发展带来了前所未有的发展机遇。特别是全国农村工作会议和全国职业教育工作会议后，各地认真贯彻《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，全面落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》，改变了原来“重城轻乡”政策取向。如中央财政投入十几亿元，设专项增加对县级职教中心和农民培训的投入，加大了对贫困生和农村学生的助学力度，许多地区实行了农村学生免费上中职的措施。2006年，全国近200万名学生获减免学费上中职，其中80%以上来自农村贫困家庭；在今年秋季入学的中职新生和二年级学生中，所有来自农村的中职学生和所有城市困难家庭的中职学生都能获得国家助学金，覆盖面将达90%；实行引导东西部联合招生等。在教育部门的主导下，农业、劳动、财政、科技、扶贫等部门积极推动，农村职业学校开展的农民实用技术培训达9000多万人，约占农村劳动力总数的20%。许多县市把职业教育作为重点和亮点工程去推动。开封县是河南省的职教强县，“据说省里要奖励100万元”，开封县教育局局长刘小兵说。据他介绍，河南在全省连续几年开展“职业教育强县（市）创建活动”，并把“县域内应届初中毕业生一个不少地接受职业教育或培训”作为硬指标。开封县的职业教育是该县教育局工作的一项重要内容，要继续整合资源，把职教做大、做强。

　　【点评】国家和地方出台的政策给农村学生和农民带来了实惠，也促进了农村职业教育的发展。

　　二是东西部合作、城乡合作好

　　城市反哺农村，东部带动西部，这一举措拉动了农村和西部的职业教育。甘肃省平凉县信息工程学校与广东东莞、青岛海尔、江苏昆山和苏州工业园区等联合办学，采取“2+1”模式，不仅解决了异地就业，而且使招生规模从原来的不到400人增加到1500多人；广东阳山县与珠三角地区地市一级的学校联合办学，该县所在的地区有条件的自己办学校，没条件的将学生输送到发达的城市学校；山东济南通过“城乡互动，对口帮扶”活动，使环城周边的县级职业学校借助城区的资源和师资迅速发展起来。十几位来自东、中、西部各县的教育局长都提到，凡是东西部和城乡的县、校之间开展联合办学的，效果都不错。河南、湖北、江苏、浙江等地的“职教集团”也带动了县域职业教育跨地域、跨部门、跨学校合作。

　　【点评】“区域间合作”是具有中国特色的、解决“二元结构”问题、推动城乡一体化发展的成功之路。

　　三是各地办学特色和经验多

　　其一，制定政策引导职校扩大招生数量。山东省宁阳县教育局长宁方跃介绍说，宁阳县将实现高中阶段入学率在80%以上，职普比例达到4∶6，作为考核乡镇和初中校完成高中阶段招生任务的主要指标，实行“一把手负责制”，对达标和超额的职校，县政府给予资金奖励，从2002年起连续5年，职校招生突破3000人。其二，因地制宜发展农村职业教育。新疆喀什教育局和扶贫办联合举办“职业教育励志班”；在义务教育阶段采取“8+1”模式实施职业教育；新疆兵团在高中阶段实行“双学历证书”，为在职职工免费培训和获取职业资格证书；内蒙古兴安盟扎赉特旗是国家级贫困县，旗职教中心面向农民家庭实行“边上学、边致富，毕业就是专业户”的模式。其三，与多部门合作拓展职校服务功能。湖北恩施宣恩县教育局与农业、劳动、统战等部门合作开展“培训工程”，各职业学校都或多或少地承担了“短期培训”项目。其四，充分发挥县级职教中心的龙头作用。山东泰安宁阳县将5所职校资源重组，建成一个集职教、成教、社会培训于一体的综合性职业教育中心。一个中心多块牌子，办学规模比原来扩大近4倍；湖北宜昌夷陵区职教中心高举“农”字大旗，着力打造具有较高科技含量的实训基地，投资100多万元，建起了植物快繁室和与之配套的植物快繁品种园、新品种试验园等，先后引进25个农作物品种在校内试种，其中12个品种试种成功并在全区推广。与此同时，学校还依托快繁室开展科技攻关，成功进行了魔芋的组培试验，为该区樟村坪镇建设万亩魔芋基地解决了供种难题。其五，办学模式创新。河南开封县从1999年开始实行工学交替、半工半读、“订单式”培养；重庆市綦江县连续三年在普通高中设职教班，给学生双学籍，可以直接就业，也可以参加高职院校的单考单招；海南省昌江县实行“一校多制、一校多用”的发展模式。

　　【点评】各地农村职业教育为实现农村劳动力向非农产业转移、向城市转移、促进现代农业技术培训和新型农民培养以及整体职业教育的改革和发展，作出了突出的贡献。

　　调查显示，农村职业教育的外部环境和内部运行也有不少令人担忧的问题，主要表现在“两少”、“两低”和“两难”。

　职校招生和在校生以及学校数量偏少

　　在包括经济发达和经济欠发达的100个县市中，2006年高中阶段毛入学率在70%以上的占25%，大多分布在东部地区；50%-70%的占48%，50%以下的占27%，大多为西部地区；各县市2006年职业教育招生数在高中阶段的比例，占一半或一半以上的仅有6%，占四至五成之间的有26%，占三至四成之间的有41%，占三成以下的竟有27%。职教比例偏低在东、中、西部是共性问题，按计划录取后新生不报到率有的地方高达60%，表明县级职业学校学生在高中阶段的比例很难达到大体相当。一些地方的县级职业学校在前几年被关、停、并、转，学校数量明显减少，特别是农业类学校，其专业和生源越来越少。

　　【点评】生源和学校数量逐渐减少，成为县市教育局局长面临的一大难题。

　　职业教育投入和办学经费偏少

　　总体上职业教育经费比例较低；教育费附加没有到位，职业教育专项经费的“阳光”难以普照到每一个县，农村职业教育投入呈现不稳定性。据100位县市教育局长的估算，县职业教育经费占高中阶段教育经费比重大约是：占1/2或1/2以上的仅有3%，占1/3左右的有23%，占1/4左右的有32%，占1/5左右的则有42%。在这100个县市中，有9个县是没有完成“普九”的地区，其“20%教育费附加用于职业教育”的执行情况是：2个县到位，7个县不到位，经费缺口在50%以上；有91个县实现了“普九”任务，其“30%教育费附加用于职业教育”的执行情况是：17个县到位，约占19%，74个县不到位，占81%，缺口幅度是20%-100%。

　　【点评】由此可见，县级职业教育投入不仅不到位，而且缺口较大，甚至有些县出现连年教育负债现象。

　　对职业教育的认同度偏低

　　不管是经济发达地区还是经济欠发达地区，以教育局长们的了解，当地初中毕业生报考中等职业学校几乎都不是自愿的，“很乐意”的几乎为零，“不乐意”的占72%，持“一般”态度的占28%；农民到职业学校参加培训的热情“也不是很高”，这里有农民需求和认识程度的原因，也有职业学校的培训内容“适销不对路”的原因。

　　【点评】对于职业教育，中央比地方热，城市比农村热，社会比教育热，用人单位比家长热。发展职业教育的根本性障碍还是根深蒂固的鄙薄劳动、重学轻工、“学普教优则跳农门”的观念问题。

　　职业学校办学条件和水平偏低

　　在100个县市的职业学校（或职教中心）中，至少有一所学校是国家级重点的占18%，省级重点的占27%，一般学校的占42%，三个水平学校都有的占3%，没有职业学校或暂不招生的占10%。访谈中了解到，多数县级或乡镇职业学校存在“校舍不足、设备不足、教师不足”的问题，有些学校“专业旧、设施旧、内容方法旧”，有些地方的职业学校“无基地”、“无设备”、“无‘双师型’教师”，与普教相比，“职校最差、教师最差、学生最差”。

　　【点评】学校基础条件“底子薄”、“欠账多”、“太滞后”、“亟待改善”成为教育局长们最无奈、最强烈的诉求。

　　校企合作、东西合作、城乡合作比较难

　　凡是职业教育发展得比较红火的地方，都是合作办学道路宽广、就业形势比较好的县市。在问及本县职教“东西部联合招生”、“城乡对口支援”、“校企合作”等办学情况时，有近75%的情况是“数量较小”，主要原因是“缺乏渠道”、“政策不清”、“生源不足”、“就业困难”、“对方不积极”、“区域差别”、“专业不适应市场”等。

　　【点评】对于农村职业教育来说，“合作”的路径如果不畅，独家闭门办学，肯定是难上加难。

　　经科教结合、三教统筹、部门协调比较难

　　关于县市职业学校拓展办学服务功能，面向社会承担“四项培训工程”的情况，调查结果不容乐观。90%的回答是“数量不大”，主要原因是来自外部政策和内部条件两个方面的局限。多数局长认为，自己所在的县“普职成三教统筹”成效一般，对“政府统筹职教，各部门协调”的情况，选择“不顺”的约占80%，统筹上的掣肘主要是“责权不清”、“部门利益”、“领导不重视”、“经费太少”、“用工制度不合理”、“教育与市场衔接差”等问题。

　　【点评】农村职业教育和农民培训资源比较分散，主要分布在教育、农业、科技、劳动等部门。如农业部门有农业中专、农广校、农机校、农民技术培训学校；劳动部门除技校外还有民办培训机构；教育部门职、成教口也都各有机构。各部门独立运行、资源分割、管理体制不顺影响了农村职业教育的健康发展。

 

 

广西壮族自治区罗城中等职业技术学校的学生在学习果树剪枝技术。本报记者 张学军 摄

 

 

　　河南省南阳农业学校的教师在给学生讲解牲畜的防病知识。本报记者 王鹰 摄
思考与建议：“三增”“五合”“一完善”

　　■增强认识增纳生源增加投入

　　■资源整合部门联合区域合作产教结合三教集合

　　■完善公共服务体制

　　我国农村、农业发展和农民需求已经进入新的阶段，职业教育面临着许多新的机遇和挑战，农村职业教育的内涵和外延比原来更加广泛，功能和作用比原来更加扩展，加上地区之间、县域之间发展不平衡的现实，农村职业教育必然要走多元化发展之路。在有限的调查目标和内容中，我们得出一个基本判断：规模、基础能力建设、体制问题是当前农村职业教育发展的三大迫切任务，为此，提出相关建议。概括起来是：“三增”、“五合”、“一完善”。

　　建议1：“三增”

　　增强认识，高度重视，政府责任到位。改变对职业教育的偏见既非一蹴而就，又非个别行为，需要教育体制、人事制度、劳动就业制度的变革和舆论宣传等做铺垫。

　　地方政府特别是县一级政府对职业教育重不重视至关重要。把农村职业教育和农民培训纳入县域经济社会发展规划，当作执政要务、作为考核标准是必要的，政府的主要责任是从政策、资金和办学环境上，给予职业教育扶持、保护和推进。教育局长们建议，“当务之急是要培训县（市）长”，强化政府责任。职业教育的“政府行为”必须首先让那些有协调能力和统筹权力的领导认识到，抓农村职业教育和培训，就是抓经济、抓就业、抓人力资源建设；还要让县、乡镇、村的基层民众了解和正确认识职业教育，通过正面宣传和切实可行的政策，改变他们鄙薄职业教育的观念。

　　增纳生源，扩大规模，满足多样化需求。调查中了解到，职业学校应届学历生源比较匮乏，主要是适龄人口所限和初中毕业生对普通高中过热使然；而农民及其部分子女或其他社会成员对职业教育却有着非常大的需要，主观和客观都有强烈需求。这种显性需求与隐性需求形成了鲜明的反差。

　　如何“让最需要接受职业教育的人到最需要生源的职业学校上学”是一个很实际的问题。如果跳出传统的正规学历教育的思维定式，将成人教育和非学历教育，包括农民在内的社会培训都纳入职业教育的范畴，那么县域职业教育就有着广泛的生源扩展空间。让最应成为职业教育对象的中考、高考落榜的往届生、农村富余劳动力、退转军人、下岗职工、农民工、农民、在岗职工，能够无门槛或低门槛进入职业学校，接受岗前、在岗、转岗的职业教育和培训以及继续教育。2007年，全国中等职业学校计划招生800万人，其中大部分生源来自农村。完成这个巨大的数字，不挖掘生源潜力、不面向广大的“三农”，不可能走出生源不足的困境。而拉动学习者和培训者需求的两大要素，一是就业市场的吸引，二是谁来付学费。前者取决于市场需求和学校的培训供给是否“适销对路”，后者无疑主要是政府责任。因此，扩大办学规模，除有效的招生政策引导外，还要靠职业学校的质量和水平来吸引和支撑。换句话说，只有尽可能地满足人们对教育多样化的需求，才能真正实现规模扩张。外延式多样化发展目前仍然是农村职业教育发展的主题。农村职业教育应坚持培养与培训并举、职前教育与职后教育结合，办学模式和专业设置要多元化，办学机制要灵活；还应打破常规，制订灵活的招生政策；学制要长短结合，探索非学历教育和分阶段学习的模式，以符合农民流动性大的实际。

　　增加投入，加强基础建设，提高办学实力。一是解决投入问题。农村职业教育具有公共性和外生性，尤其是在当前投入严重不足的情况下，政府更要加大经费支持的力度。首先，要确保法律与法规条款明确规定的投入内容要执行，政府预算内设置的职业教育经费项目要足额到位，在教育事业费中除保证义务教育投入外，要优先考虑职业教育并适当增加投入比重，努力完成教育费附加20%-30%用于职业教育，要把它作为考核政府的硬指标并加强监督。其次，要设立和增加专项资金，并把对农民的培训纳入公共财政预算。县级职教中心建设、农村劳动力转移培训、农民技术培训等应专项列支。第三，要多渠道筹措办学经费，通过激励政策，引导企业、社会和农民进行融资。山东平阴县采取“向上级争取一点，县财政挤出一点，向社会融资一点，建设单位预垫一点，相关规费免收一点”的多元化筹资措施，值得借鉴。

　　二是解决基础建设问题。农村中职学校普遍存在校舍、设施、设备等硬条件严重滞后的问题，要下大力量努力解决基础设施不足和落后的问题；教师、教学资源等软条件太差更是要解决的当务之急。在职业教育招生规模扩大的同时，如何增加教师编制，加强适应农村职业教育需要的“双师型”教师的培养和引入，提高农村职业学校教师的待遇，将专业技能型教师吸引到农村职业学校来，这些既需要资金投入，又需要政策和体制保障。

　　建议2：“五合”

　　资源整合。树立“大职教”意识，根据各地（市）情况，以地（市）或县（市）为单位，将公办职业学校进行资源重组与整合，发挥整体优势，集中办好1-2所县级职教中心，同时要强化职教中心的龙头作用，实现规模化、集团化发展。

　　部门联合。教育、农业、劳动、科技、人事、扶贫等部门，都掌握着一定数量的政府资源，只有打破部门界限，协调利用资源，才可能事半功倍。地方政府要在管理体制上创新，如建立职业教育联席会议制度，使政府对农村职业教育和农民培训的协调能力得到加强；还可以利用行政手段统筹教育、培训、科技、扶贫等资源，形成发展农村职业教育和农民培训的合力。但是，各部门在职业教育和培训中的职责和任务还需进一步明确和细化。同时还应引入市场竞争机制，采取管理和培训分离的方式，政府购买培训服务，最大限度地调动各部门参与职业教育的积极性，并充分利用教育部门的优势。

　　区域合作。农村职业教育主要为地方经济服务，这种认识随着城镇化、工业现代化的发展也在改变。农村劳动力转移、就业的流动性，职业教育的连锁化、集团化发展趋势，要求职业教育开展区域间的合作和互动。“立足本地，面向全国，走向国际劳务市场”是职业教育新的发展思路；城乡对接、区域合作——借助城市职业学校的教学设备、专业设置、教材建设、师资队伍等方面的优势，提高农村职业学校的教育教学质量，已经成为农村职业教育发展的一条新出路。目前，依然需要探索城乡合作、区域合作的机制和渠道。

　　产教结合。农村职业教育首先要为“三农”服务，对农业类专业应采取一些保护和激励措施；也要适应向第二、第三产业转移的需要，大力开展服务业和制造业、加工业方面的职业技能培养和培训。因此，农村职业教育的“产教结合”内容更广泛，难度也更大。政府部门要牵线搭桥，使农村职业学校与相关企业联体联利。

　　普、职、成教集合。我国农村经济发展不平衡，致使教育发展水平区域差异较大。但农村职业教育发展滞后，成人教育比较薄弱是全国普遍现象。“农科教结合”、“三教统筹”是改革开放之后农村经济和农村教育综合改革的成功经验。一是在义务教育阶段和普通高中教育中，适当渗透职业教育；二是要实现初中与中等职业学校的学制、学分、学习内容等方面的沟通与衔接，并能颁发相应的职业技能证书，使新一代农民工可以有条件进入城市的更多行业就业，拓展他们的就业空间；三是以县级职教中心为龙头，重新建构县、乡、村三级农民继续教育网络，大力推进“一网两工程”。继续加强“三教统筹”，促进“农科教结合”，推动建立政府扶助、多元办学、农民受益的教育培训机制，促使农村职业教育和成人教育为社会主义新农村建设作出更大的贡献。建议3：“一完善”

　　建议3：“一完善”

　　完善公共服务体制，搭建信息服务平台。农村职业教育的根本目的是提高劳动者素质，促进劳动力转移和充分就业，提高农业生产水平。县级政府的一个重要职责就是，建立农村职业教育和培训的公共服务体系和就业机制，搭建就业和劳动力转移的信息平台，构筑终身教育和继续教育的“立交桥”，让农村学生和接受培训者就业有路、升学有门。以务工就业、农村劳动力顺利转移和继续深造带动农村职业教育和农民培训。特别是农村劳动者的就业服务体系建设，应该引起高度重视，这是增强政府服务能力和政府职能转变中，最应该做的事情。(国家教育行政学院教育行政教研部主任邢晖 )