全国教育科学规划领导小组办公室在中央教育科学研究所召开了课题鉴定会，以全国教育科学规划领导小组副组长郝克明为鉴定组组长包括原国家教委副主任、中国教育国际交流协会会长柳斌、全国人大副秘书长李连宁、中国教育学会会长顾明远、中国教育学会副会长、北京市社科联主席陶西平、中央教育科学研究所所长朱小蔓、国家教育督导团办公室主任郑富芝为组员的强大专家阵容，对全国教育科学“十五”规划国家重点课题《缩小差距，中国教育政策的重大命题——转型期中国教育重大政策案例研究》课题组提交的课题结题报告(报告成果已由人民教育出版社近期正式出版)进行了鉴定，并给予了高度评价。该课题报告涉及各级各类教育的方方面面，对义务教育政策调整更具有参考价值。为此，正值教育部实施义务教育均衡发展之际，编者特意约请课题组将课题部分成果献给读者，以便在各地具体落实义务教育均衡发展政策时有所参考。——编者

　　政府负担城市义务教育、农民支撑农村义务教育的制度尚未发生根本改变。中央及省级政府应当对农村义务教育实施大规模的规范的财政转移支付。《义务教育法》缺乏对教育在什么条件和质量下的基本标准的强迫性规定。

第一条　加快城乡一体化进程　消解城乡二元结构

　　随着中央对农村义务教育转移支付力度的加大，中央财政在农村义务教育经费中的比例逐渐提高，特别是西部农村教师工资80%来自于中央转移支付。农村教育状况明显改善。但从总的格局来说，政府负担城市义务教育、农民支撑农村义务教育的制度未能发生根本改变。

　　现有问题

　　财政政策问题

　　长期以来，国家财政只负担城市义务教育经费，农村义务教育经费主要由农村、农民自己负担。义务教育投资体制改革后，对“分级办学、分级管理”的体制进行了重大调整，把原来由乡镇负担的农村义务教育投资责任收归为“县统筹”，这对确保义务教育财政来源是一个历史性突破。但由于我国县级财政不平衡，60%左右的县级财政无力保证义务教育支出，农民的教育负担仍然很重，教育质量难以保证。

　　教师政策问题

　　在教师政策上也表现出十分明显的城乡二元特征。首先是城乡教师的不同待遇。根据我们的研究，同一个县，城乡相同性质教师的收入可以相差5倍左右。其次是城乡师资配备标准不同。2001年国务院办公厅转发中央编制办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，按照在校学生数量核定中小学教师编制。初中：农村为18.0∶1，县镇为16.0∶1，城市为13.5∶1；小学：农村为23.0∶1，县镇为21.0∶1，城市为19.0∶1。其实，农村人口居住分散，学校数量多，规模小，农村教师配置标准高于城市才更符合需要。

　　基本思路

　　解决这一问题的根本办法在于有计划、分步骤地逐步消解城乡二元结构，建立面向全社会的公共财政体制，统筹城乡公共资源，对社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，统一配置。

第二条　建立公共教育财政制度改变制度缺位状况

　　现有问题

　　历史问题

　　迄今为止，我国缺乏规范的公共教育财政制度，60%以上的县市教育支出超过财政支出的40%。在这样的情况下，义务教育经费的短缺是必不可免的。从“分级办学”到“以县为主”的新教育财政制度，缓解了乡镇压力，但财权与事权不对称的状况依然存在。

　　“分税制”改革之后的问题

　　自1994年实施“分税制”改革之后，县乡两级所占的财政份额大幅度下降。改革前的1993年曾占到33.4%，到1996年则只有21.3%，以后也大体维持在这一水准。与此相对，中央财政所占的比例则从22%上升到50%左右，近年来还有些增加。加上省级和地市级财政的份额，县以上三级政府财政收入所占的比例高达80%左右。但义务教育的责任主要在县及县以下财政。

　　政策建议

　　建议一：建立公共教育财政制度的建议主要分为两大类。一类主张是，中央政府以及省级政府应当对农村义务教育实施大规模的规范的财政转移支付制度，建立东部、中部、西部分地区分级负担的政府农村义务教育经费分担机制和规范的财政转移支付制度。

　　基本理念是：以农村义务教育是重要的公共产品作为理论依据，以国家财政为公共财政作为制度背景，在公共财政框架下，区分地区差异，明确划分各级政府的财政责任。具体思路是：国家财政全面转向公共财政，加速建立公共财政体系。缩小区域间差距责任主要由中央承担，缩小区域内差距责任主要由地方承担。

　　建议二：一类主张是建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村义务教育经费的投入机制。

　　基本理念是：明确各级政府的责任和承担经费的比例，农村义务教育经费公共分担采用按经费需求的性质进行分担的方式。具体思路是：教师工资部分由中央和省级政府共同承担。其中中央政府原则上负责国家标准工资所需经费的提供，各省区出台的地方补贴和津贴由省级政府承担。各地市级政府和县级政府出台的补贴和津贴部分，由制定政策的层级的政府自行承担。地市级政府和县级政府负责提供按照国家义务教育办学标准所规定的校舍建设和维修、教学设备和仪器购置等基本建设经费，以及日常运行所需要的公用经费。乡镇政府和村级自治组织负责做好学校新建和扩建、改建等所需用地，举办学前教育和职业教育培训。

第三条　建立义务教育基准满足办学基本条件

　　现有问题

　　《中华人民共和国义务教育法》第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。”然而，在规定的年限中，是在什么条件下，接受什么质量的教育，义务教育缺乏基本标准的强迫性规定。

　　由于义务教育缺乏办学的底线标准，也就无法统计处于底线标准以下学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，也就不能明确消除最低标准线以下学校的责任，不可能形成消除最低标准以下学校的政策和措施。要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，保证所有学校都能满足最基本的办学条件。

　　基本思路

　　制定国家义务教育基准的基本思路是：第一，规定全国义务教育生均经费、生师比、办学条件等方面的最低标准；

　　第二，规定全国义务教育经费占全国财政经费总支出的最低比例；

　　第三，制定改造低于义务教育国家基准办学条件学校的时间表和责任主体；

　　第四，建立根据国家经济发展形势修订国家义务教育基准的法定程序；

　　第五，建立国家义务教育基准监控体系；第六，各地方根据本地经济发展状况建立符合本地实际情况高于义务教育国家基准的义务教育基准，和相应的目标、责任、调整程序以及监控办法。

　　应参照基尼系数的思想和方法，制定教育均衡发展系数，提供教育差距警报。“重点保证、优势扶持”导致学校对社会、市场需要的信号反映迟钝甚至麻痹。政策应根据学校性质有针对性地进行评价，而不是一把尺子量所有学校。不应该把所有学校放在一起进行优良中差排队，而是将同类学校排队。对不同类型学校给予同等的支持和同样机会的政策空间，办出各自的一流。根据民办学校办学质量高低、社会声誉好坏，政府给予不同程度财政资助。

第四条　制定教育均衡发展系数及时掌握教育差距情况

　　多大的差距是合理和可以接受的？我们现在尚无判断的标准和工具，也就无法制定缩小教育差距的政策和目标。

　　基本思路

　　经济学上的基尼系数已经被广泛使用于在判断和衡量一个国家居民收入的差距，并产生了良好的决策效果。在我国，也已经有学者运用教育基尼系数分析我国教育差距的状况，但总的说来，对于教育差距的科学判断还没有受到应有的重视，在绝大多数决策部门尚无应用科学方法和工具分析教育差距的意识，还没有从政府的角度对我国教育差距进行科学测量和公告的先例。

　　政策建议

　　政策建议的基本思想是：参照基尼系数的思想和方法，制定教育均衡发展系数，预先提供教育差距警报。所谓义务教育发展的均衡系数就是通过一套比较敏感而又重要的教育指标，如生均经费、师资力量、教学设施、学生辍学率等，进行动态分析，通过建立适当的数学模型，得出教育发展水平的一个基准值，不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得发展的偏离程度。这样就可以及时发现教育中存在的问题，对决策部门起到预警作用。在必要的时候，政府可以对指数下线做行政上的规定，通过法律或行政手段将均衡系数控制在一个规定的范围。

第五条　构筑公平竞争平台提高教育整体竞争力

　　基本问题

　　“重点保证、优势扶持”是我国一贯的教育政策。这一政策对集中优势资源培养优秀人才起到了历史作用。但这一政策的最大弊端在于排斥竞争，降低了学校对社会、市场需要反映的敏感性和紧迫性，从而很有可能在整体上削弱我国教育的竞争能力。

　　“重点保证、优势扶持”有它的历史必然性，反映了一定时期的历史要求，也可以说是我国教育事业处于精英教育阶段在教育政策取向上的自然选择。这一政策具有强烈的两面性：正面效果是有利于集中国家财力办大事，体现效率的原则，在短时期内能看到明显的效果，也能够体现政府的意志，保证重点项目和目标的实现。负面效果是强烈的行政性资源分配，降低平等竞争作用，并导致学校对社会、市场需要的信号反映迟钝甚至麻痹，从而降低高等教育、人才培养的国际竞争力。

　　基本思路

　　随着国际整体竞争的加剧，这种保护式扶持政策的负面作用会越来越突现。这就要求政府的功能逐渐转向搭建公共竞争平台、制定竞争规则、维护竞争环境和奖励优秀竞争者。

第六条　建立多元评价制度改变单一评价标准

　　基本问题

　　办学雷同、千校一面是我国教育的严重弊端，高等教育更为突出。理论脱离实际，学术性研究成为几乎所有学校的价值追求。单一标准评价既是这种价值的体现，又强化了这一价值。很长时期，我国高等教育规模小，是比较典型的精英教育，政府对高等学校的评价标准基本上是单一的学术标准。

　　基本思路

　　随着高等教育从精英教育向大众教育发展，教育的质量观和人才观也需要发生相应变化。首先，精英教育的质量观更多的是一种绝对意义上的质量标准，不管哪种类型的高等学校都追求达到某一最低要求；而大众高等教育质量观不设定普遍适用的最低质量标准，只有不同的质量标准。其次是制定质量标准的主体的变化。精英教育时代是由政府或某一权威机构根据唯一的质量标准对高等教育进行质量总控制，大众化教育时代则是更多接受市场调节，以适应社会发展需要为基本目标。

　　从精英到大众高等教育人才观的变化主要体现为从单一学术性人才向多元人才结构的转变。没有良好的人才结构，不是人力闲置、就是人才紧缺。学术研究型人才、管理型人才、技术应用型人才和实用型人才缺一不可。相对于这四种人才的培养，决定了不同类型学校的功能定位。

　　随着高等教育的大众化，学校办有特色，分类发展，已经成为最迫切的市场要求。不同类型学校有各自的培养目标、学术责任和社会服务功能，因而有各自的办学模式。教育政策应根据学校性质有针对性地进行评价，而不是一把尺子量所有学校，更不是把所有学校放在一起进行优良中差排队，而是将同类学校排队。按照不同类型确定同类学校的办学绩效，并根据绩效大小予以奖励。重要的是，对不同类型学校给予同等力度的支持，给予同样机会的政策空间，鼓励不同类型学校都办出各自的一流学校来。

　　第七条　激励民间资金投入扩大教育经费来源

　　基本问题

　　“穷国办大教育”是我国教育的显著特征。我国以不足世界2%的教育经费支撑了世界20%受教育人口的教育，创造了教育的奇迹。但长期以来，我国教育经费来源单一，缺乏激励民间资金投入教育的机制和手段，一方面教育经费严重短缺，另一方面民间资金闲置。

　　民办教育已经为提高教育质量、扩大教育经费来源作出了明显贡献，但我国民办教育的规模还明显偏小，民间举办民办教育的积极性还不够高。究其原因，一是在政策上对民办教育没有做到一视同仁，二是缺乏激励民间投资教育的有效机制。

　　基本思路

　　要改变这种情况，第一是要进一步明确民办教育机构的社会地位，使民办学校享有与公办学校同等的待遇和政策。保证民办学校的受教育者享有与同级同类公办学校受教育者同等的权利。

　　第二是实施民办教育绩效资助政策。所谓民办教育绩效资助制度就是根据民办学校办学质量高低、社会声誉好坏情况政府给予不同程度财政资助的政策。因为办学质量与办学成本是成正比例的，为了鼓励民办学校不断提高办学质量，对办学质量高、社会声誉好的学校多资助，对办学质量、社会声誉一般的学校少资助，对办学质量低、社会声誉不好的学校不资助。

　　民办教育也是公共事业的一部分，只有建立起对民办教育的资助政策，才能更有效地保证和提高民办教育质量，保证对民办教育的有效管理，才能更好地吸引民间资金办教育，增加教育资源的总量。

　　有人误认为农村教育只是面向农村、面向农业、面向农民的教育。要把农村教师的工资水平提高到高于城市教师的水平。教育政策应该打通合格教师到农村学校任教的“瓶颈”。各级政府应该促进教育生产力的更大解放，管好该管的。政府应该放开可管可不管的，强化制度建设和公共服务职能。

第八条　更新农村教育观念促进农村人向城市转移

　　基本问题

　　长期以来对如何认识农村教育的特性、如何定位农村教育问题上存在严重的误区，突出地表现为：认为农村教育是低层次、低水平的教育，农村教育是面向农村、面向农业、面向农民的教育。

　　城市化与现代化是同步的，没有农村的城市化，就没有国家的现代化。要富裕农民，必须减少农民；要发展农业，必要要实现农业的工业化。在同等经济发展水平的国家中，我国城市化程度比世界平均水平低15%至20%。我国农村大量的富余劳动力不转移到城市里面来，既是农村的严重负担，也是人力资源的严重浪费。

　　从新定位

　　目前制约农村劳动力转移的突出问题是农村劳动者整体素质偏低，不适应我国产业结构不断调整与升级及新兴产业发展对从业劳动者的素质要求。我国农村劳动力转移面临的新的背景与形势，要求教育为促进劳动力转移服务，首先要为全面提升农村人口的受教育水平服务。这样的教育不仅是满足农村人口向城市转移的需要，也是保证转移到城市的人口能够成为未来城市文明建设者的需要。以面向现代化、面向未来、面向世界的精神从新定位农村教育，具有深远的意义。

第九条　设立国家教师岗位解决农村教师需求不足

　　基本问题

　　我国教育的根本问题是农村教育问题，农村教育问题的关键是教师问题，是对教师的“有效需求”不足。“有效需求”是指有支付能力的需求，有需求而无能力支付即为“有效需求不足。”

　　我国目前一方面很大一部分农村地区合格教师缺乏，一方面有足够的高校毕业生特别是师范院校毕业生不愿到农村任教。

　　农村教师工资缺乏保障，落后的生存环境和教育教学条件，几乎成为优秀教师外流、新任合格教师无法补充的一个难以解开的“死结”。

　　政策建议

　　要破解贫困地区农村教育面临的这一难题，把农村教师的工资水平提高到高于城市教师的水平，打通合格教师到农村学校任教的“瓶颈”，短期内依靠当地财政是难以做到的。

　　为此，我们主张，由中央财政在农村贫困地区设立“国家教师岗位”：(1)由中央财政设立专项资金，为贫困地区的农村中小学设立必要数量的国家教师岗位。(2)国家教师岗位占用当地教师编制，由县级教育行政部门统一管理，实行聘任制，合同管理，聘期五年。鼓励工作优秀者长期在农村任教。(3)按照相应的学历、任职年限和职称，除享受国家规定的基本工资待遇外，给予特殊津贴。(4)确定国家教师岗位聘任条件，公开招聘。

　　在贫困地区设立国家教师岗位，既有利于鼓励大学生到农村建功立业，扩大大学生就业渠道，缓解大学生就业压力，又能为农村各项社会事业的发展提供人才储备。

第十条　转变政府职能调整越位，弥补缺位

　　战略部署

　　《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出了建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署，要求明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权，提出了深化教育体制改革的要求，形成同经济社会发展要求相适应的教育体制。

　　随着社会主义市场经济的不断深入，如何提高驾御市场经济的能力，促进教育生产力的更大解放，管好该管的，放开可管可不管的，强化各级政府制度建设和公共服务职能，是缩小教育差距，促进教育全面、和谐、可持续发展的根本办法。

　　政策建议

　　随着社会主义市场经济的深入发展，现行教育体制与社会主义市场经济发展需要不相适应的矛盾越来越呈现体制性特征，政府职能也将逐步发生深刻变化：

　　1.社会主义市场经济条件下，生产要素自由流动的普遍要求与现行教育体制中缺少灵活、开放、统一协调机制的矛盾。它要求在明确划分事权的基础上，建立以教育发展的公共治理结构和公共教育财政制度为核心的中央和地方两层多级的管理体制；

　　2.社会主义市场经济条件下，利益多元化和微观主体分散决策的普遍要求与现行教育体制中政府治理缺位与越位并存的矛盾。它要求以完善学校法人治理结构为核心，以教育资源的公平配置为原则，政府加强宏观调控、放松教育活动的微观领域；

　　3.社会主义市场经济条件下，市场主体一视同仁的普遍要求与现行教育体制中人为划分市场地位的矛盾。它要求转变政府职能、开放教育市场、学校自主办学，构建公共竞争平台，建立与社会主义市场经济体制相适应的现代公共教育管理体制和现代学校制度。

　　模式转换

　　从计划经济向市场经济的转变，是一个内涵丰富、任务艰巨的过程，管理体制和管理方式的转变是关键要素。